Правовые основы организации административного расследования нарушения таможенных правил.
Организация и осуществление административного расследования нарушения таможенных правил является одним из направлений правоохранительной деятельности таможенных органов. Эта деятельность направлена на охрану общественных отношений в сфере таможенного дела.
Одним из основных направлений такой деятельности является борьба с преступлениями и административными правонарушениями, которая должна осуществляться на основе принципов законности, гласности, равенства всех перед законом, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, уважения их национальности, религиозных и других традиций и обычаев.
В связи с этим борьба с административными правонарушениями в области таможенного дела (нарушения таможенных правил) должна быть одним из важнейших направлений в правоохранительной деятельности государства. Совершение таможенных правонарушений представляет повышенную общественную опасность, что выражается в нарушении экономических интересов РФ, в угрозе ее экономической безопасности. Незаконное перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ сопряжено также с уклонением от уплаты таможенных платежей, что влечет за собой недополучение федеральным бюджетом страны большого объема денежных средств. В связи с этим первоочередной задачей, направленной на повышение эффективности функционирования таможенной системы РФ, является совершенствование механизма выявления и пресечения нарушений таможенных правил, а также привлечения виновных лиц к ответственности за их совершение.
Следует отметить, что в настоящее время производство по делам об административных правонарушениях в целом и в сфере нарушения таможенных правил в частности носит достаточно сложный характер, в ходе данного производства осуществляется целый комплекс процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Для того чтобы осуществляемые процессуальные действия укладывались в определенный временной промежуток, необходим специальный институт, который называется административным расследованием.
Как отмечается в научной литературе, таможенные органы широко применяют административное расследование в ходе производства по делам об административных правонарушениях. Так, в 2008 г. ими было возбуждено 83700 дел об административных правонарушениях и по 39168 из них проводилось административное расследование (в 2007 - 38856, в 2006 - 39704). При этом на протяжении последних трех лет отмечается стабильный рост таких дел, о чем свидетельствуют следующие статистические данные: в 2006 г. возбужденно 70129 дел, в 2007 г. - 80423, в 2008 г. 83700, что на 4% больше показателя 2007 г. и на 19% - 2006 г.19
Прежде чем перейти к анализу правовых основ организации административного расследования нарушения таможенных правил необходимо кратко остановится на теоретических аспектах понятие «административное расследование».
Необходимо отметить, что административное расследование в той или иной форме существует достаточно длительный период времени, в связи с чем на рассматриваемый правовой институт существуют различные точки зрения, которые высказывались в работах отечественных юристов в различное время.
Так, например, А.А. Гравина, Л.К. Терещенко, М.П. Шестакова говорят о том, что «административное расследование заключается в выявлении факта и обстоятельств правонарушения, данных о виновном».20
Суть административного расследования, по мнению Д.Л. Щура и Л.В. Трухановича, состоит в том, «чтобы выяснить все обстоятельства совершения правонарушения и собрать все доказательства».21
С.И. Котюргин рассматривает административное расследование как первоначальную стадию процесса, которая состоит в деятельности уполномоченных на то государственных органов, общественных организаций и их должностных лиц по установлению фактических обстоятельств правонарушения, выявлению лица, его совершившего, фиксированию всех обнаруженных доказательств по делу в протоколе (акте) и иных документах.22
А.С. Телегин также определяет административное расследование дела как начальную стадию административного производства, которая состоит из комплекса процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств проступка, их фиксирование и квалификацию.23
Д.Н. Бахрах административное расследование рассматривает не только как стадию выявления фактов и обстоятельств, но и действия по их фиксации и квалификации правонарушения. По мнению Д.Н. Бахраха, административное расследование «представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств нарушения, их фиксирование и квалификацию деликта».24
Е.В. Малашиным административное расследование названо сложным процессом и отождествлено со всей процедурой производства по делу об административном правонарушении.25 А.Н. Гуев называет административное расследование самостоятельным правовым институтом.26 Процедурой, в ходе которой «уполномоченное лицо проводит необходимые процессуальные действия с целью установления обстоятельств происшествия», называет административное расследование А. Гуничев.27
Представляется, что наиболее точное и полное определение административного расследования сформулировал Е.А. Клоков. В своем труде, посвященном содержанию административного расследования в органах внутренних дел, исследователь, с нашей точки зрения, совершенно рассматривает данный правовой институт в узком и широком аспекте.
Административное расследование в широком смысле - это комплекс процессуальных и непроцессуальных действий уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, направленных на установление всех значимых обстоятельств административного правонарушения, их исследование, фиксацию, юридическую квалификацию деяния и процессуальное оформление.
Административное расследование в узком аспекте - это особая форма производства по отдельным категориям дел об административных правонарушениях. Кроме того, Е.А. Клоков проводит разницу между административным и служебным расследованием. В частности, автор говорит о следующих различиях названных расследований: основания, цели проведения административного расследования, сроки, процессуальный порядок проведения административного расследования, субъекты проведения административного расследования, а также процессуальный порядок оформления его результатом соответствующего расследования.28
Таким образом, представляется, что административное расследование представляет собой правовой институт, направленный на установление и выявление всех значимых обстоятельств совершенного административного правонарушения. В этой связи справедливо рассматривать предварительное расследование как первую стадию административного процесса.
Переходя к рассмотрению правовой регламентации административного расследования нарушения таможенных правил, необходимо отметить, что оно осуществляется в соответствии с нормами статьи 28.7. КоАП РФ.
Кроме того, учитывая важность данного вопроса, проблемы, связанные с практической организацией административного расследования нарушения таможенных правил, разъясняются также и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». 29 В нем подробно проанализировано содержание административного расследования и подчеркнуто, что оно должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений.
Исходя из содержания указанных документов, можно сделать вывод о том, что административное расследование нарушения таможенных правил осуществляется по общим правилам, характерным для абсолютного большинства административных правонарушений.
В этой связи проанализируем содержание статьи 28.7 КоАП подробнее.
По смыслу данной статьи Кодекса, административное расследование - особый порядок предварительного изучения данных, указывающих на событие административного правонарушения, однако в своей совокупности еще недостаточных для составления протокола об административном правонарушении. Такой порядок законодатель допускает только при выявлении административных правонарушений в областях законодательства, перечисленных в ч. 1 данной статьи, и при необходимости проведения экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.
В ч.2. данной статьи определяются должностные лица, уполномоченные назначать административное расследование, а также виды оформляемых при этом процессуальных документов. Указание на немедленное принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, как представляется, направлено на недопущение нарушения установленных сроков составления протокола об административном правонарушении.
В связи с вышеизложенным следует различать положения ч. 2 ст. 28.2 Кодекса о составлении протокола об административном правонарушении, предусматривающие обязательность описания события правонарушения, и положения ч. 3 статьи 28.7., устанавливающие, что в определении уполномоченного должностного лица либо в постановлении прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования указываются повод для возбуждения такого дела и данные, свидетельствующие о наличии события административного правонарушения.
При вынесении определения о возбуждении дела и проведении административного расследования участниками производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные Кодексом, о чем делается соответствующая запись в определении.
Копия определения в течение суток должна быть вручена под расписку либо выслана физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему.
Положения ч. 4 данной статьи о том, что административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения, предопределяются необходимостью осуществления при административном расследовании экспертизы или иных процессуальных действий. При анализе данных положений следует учитывать, что по завершении расследования административного правонарушения дело рассматривается по месту нахождения органа, проводившего административное расследование (ч. 2 ст. 29.5).
По общему правилу в случае возбуждения дела должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, административное расследование по данному делу проводится указанным должностным лицом. Кроме того, по решению руководителя органа, в производстве которого находится дело, или его заместителя административное расследование может быть проведено другим должностным лицом этого органа, также уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях.
Установленные ч. 5 комментируемой статьи сроки следует рассматривать с учетом положений ст. 28.5 Кодекса. При этом с учетом указания на необходимость немедленного принятия решения об административном расследовании общий срок административного расследования (согласно ч. 5 данной статьи - один, два или семь месяцев) не может быть дополнен двумя сутками на основании ч. 2 ст. 28.5 Кодекса. Процедура продления срока проведения административного расследования включает подачу письменного ходатайства должностным лицом, в производстве которого находится дело, и принятие решения о продлении (на определенный срок) соответствующим лицом: 1) руководителем органа, в производстве которого находится данное дело, или его заместителем (на срок не более 1 месяца); 2) руководителем вышестоящего таможенного органа или его заместителем либо руководителем федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела (Федеральной таможенной службы), в производстве которого находится данное дело, или его заместителем (на срок до 6 месяцев); 3) руководителем вышестоящего органа по делам о нарушении правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшем причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего (на срок до 6 месяцев). Процессуальной формой принятого решения о продлении срока проведения административного расследования также является определение. В нем, в частности, указываются основания для продления указанного срока и срок, до которого продлено проведение административного расследования.30
Таким образом, анализ правовых основ административное позволяет сформулировать следующий вывод относительно главной цели существования этого правового института.
Так, с нашей точки зрения, очевидно, что административное расследование направлено на установление юридически значимых обстоятельств, перечень и содержание которых определены законом. Установление данных обстоятельств осуществляется посредством процесса доказывания, основанного на собирании доказательств и формировании соответствующей аргументации по делу об административном правонарушении. Установление фактически имевших место обстоятельств ведет к установлению истины по делу. Как справедливо замечает по данному поводу А.А. Тер-Акопов: «Какими бы объективно истинными ни были юридические решения и оценки, они не могут претендовать на фактоустановление, если не обеспечиваются соответствующей аргументацией, доказательством».31
Несмотря на то, что административное расследование в области нарушения таможенного дела производится по общим правилам, оно имеет определенные особенности, которые рассмотрены нами во втором параграфе данной главы исследования.
