Особенности и основные принципы административного расследования нарушения таможенных правил.
Административное расследование является правовым институтом, в связи с чем в действующем законодательстве РФ установлены основные принципы его практической реализации. Другими словами, базовые, руководящие идеи, на которых основывается данный институт, призваны обеспечивать соответствие административного расследования требованиям Основного Закона РФ.
Анализируя содержание основных принципов административного расследования, следует согласиться с мнением А.Б. Карпова, который, исследовав специфику производства по делам об административных правонарушениях в таможенной сфере, отмечает, что его руководящими идеями являются следующие:
- принцип законности;
- принцип оперативности (быстроты) административного расследования;
- принцип всесторонности, полноты и объективности исследования обстоятельств совершенного административного правонарушения;
- принцип равенства сторон;
- принцип ведения производства на государственном языке;
- принцип самостоятельности принятия решения;
- принцип, обеспечивающий право на защиту;
- принцип презумпции невиновности лица, привлекаемого к ответственности за нарушение таможенных правил;
- принцип ответственности должностных лиц за неправомерные решения, действия или бездействие при осуществлении административного расследования.32
Как видим, административное расследования в сфере нарушения таможенных правил основано на универсальных принципах, характеризующих практическую реализацию всех административно-правовых институтов. Представляется, что названные руководящие идеи призваны обеспечивать реализацию, в первую очередь, норм второй главы Основного Закона.
Несмотря на универсальный характер института административного расследования правонарушений, очевидно, что этот институт в применении к проблемам расследования нарушения таможенных правил имеет, как уже было сказано, свою специфику и особенности. Рассмотрим их подробнее.
В первую очередь, следует отметить, что законодательством об административных правонарушениях, и в частности ст. 26.1 КоАП РФ, определен обязательный минимум обстоятельств, подлежащих выяснению в ходе проведения административного расследования, а в ст. 26.2 КоАП РФ определена обязанность субъекта доказывания выяснить иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. При этом особенностью административного расследования правонарушений в области нарушения таможенных правил является то, что все процессуальные действия должны производится в тесной связи с гл. 16 КоАП РФ. Данный факт означает, что особенности административного расследования в сфере
нарушения таможенных правил выражаются в специфике достигаемых целей и практических действий на отдельных его этапах.
В соответствии с ее требованиями доказыванию при проведении административного расследования по делам о нарушении таможенных правил подлежат следующие обстоятельства:
1) наличие события административного правонарушения;
2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые КоАП РФ предусмотрена административная ответственность;
3) виновность лица в совершении административного правонарушения;
4) обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;
5) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением;
6) обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении;
7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.
Представляется, что определенный законодателем круг обстоятельств, подлежащих доказыванию по делу о нарушении таможенных правил, изложен в логической последовательности их разрешения. Вполне очевидно, что уяснению вопроса о виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должно предшествовать установление наличия события правонарушения, а необходимым условием индивидуализации взыскания является учет всех обстоятельств, влияющих на степень и характер ответственности правонарушителя.
Процесс осуществления административного расследования уполномоченными лицами начинается с выяснения вопроса: имело ли место событие административного правонарушения, то есть предусмотренное соответствующей статьей гл. 16 КоАП РФ общественно вредное деяние со всеми характеризующими его обстоятельствами (время, место, способ, средства и другие обстоятельства совершения нарушения таможенных правил). Тем самым устанавливается фактическое наличие или отсутствие события административного правонарушения, а также его противоправность.
В этой связи отвечая на вопрос, имело ли место событие административного правонарушения, необходимо установить признаки, обнаруживающие сущность административного правонарушения, или, иначе говоря, его внешнюю сторону. Такими внешними признаками административного правонарушения будут являться объект и объективная сторона (элементы состава административного правонарушения).33
Иными словами, уполномоченные лица, исследуя обстоятельства правонарушения, выясняют: охраняются ли в данном конкретном случае общественные отношения, на которые совершено посягательство, мерами административной ответственности; имело ли место действие, нарушающее правовые запреты, либо бездействие, нарушающее правовые предписания, по какой статье или статьям КоАП РФ квалифицируется совершенное деяние.
Следует отметить, что российское таможенное законодательство содержит в себе огромное количество материальных норм, нарушение некоторых из них влечет за собой не только административную ответственность, но и уголовную ответственность, например неуплата таможенных платежей в крупном размере (ст. 194 УК РФ). 34 Поэтому если в действиях правонарушителя будет установлен состав преступления, то подразделением дознания таможенного органа РФ возбуждается уголовное дело и, руководствуясь нормами уголовно-процессуального законодательства РФ, производятся неотложные следственные действия по установлению и закреплению следов преступления и обнаружению лиц, его совершивших.
Таким образом, вопрос о том, совершено ли лицом, привлекаемым к ответственности, административное правонарушение, каковы его квалифицирующие признаки, выясняется в ходе установления события административного правонарушения.
Для уточнения индивидуальных свойств события административного правонарушения необходимо установить время, место, а в определенных случаях способ и средства совершения правонарушения. По нашему мнению, установление предмета административного правонарушения также является необходимым элементом индивидуализации события правонарушения.
Время может рассматриваться как с позиций действия, так и с позиций бездействия. Признаком действия является момент его совершения, здесь речь идет, например, о ночном, запрещенном, неустановленном времени и др., т.е. указываются отрезки времени, в которые совершение определенных действий противоправно. Например, нарушение порядка прибытия товаров и (или) транспортных средств на таможенную территорию РФ путем их ввоза вне времени работы таможенных органов, а равно совершение действий, непосредственно направленных на фактическое пересечение таможенной границы РФ товарами и (или) транспортными средствами при их убытии с таможенной территории РФ вне времени работы таможенных органов является противоправным деянием и квалифицируется по ч. 1 ст. 16.1 КоАП РФ.
С позиции бездействия время рассматривается как срок, по истечении которого бездействие становится административным правонарушением. Например, несоблюдение сроков подачи таможенной декларации или представления документов и сведений влечет ответственность по ст. 16.12 КоАП РФ, а нарушение сроков уплаты таможенных платежей квалифицируется по ст. 16.22 КоАП РФ. Кроме того, время рассматривается и как определенный период, в течение которого запрещается производить какие-либо действия. Так, например, никто не вправе пользоваться и распоряжаться товарами и транспортными средствами до их выпуска иначе как в порядке и на условиях, которые предусмотрены Таможенным кодексом РФ (ст. 15 ТК РФ). Невыполнение указанных требований является правонарушением и квалифицируется по ст. 16.21 КоАП РФ.35
Говоря о месте совершения административного правонарушения, необходимо установить, действуют ли на данной территории особые правила поведения, например пограничная зона, зона таможенного контроля, свободная экономическая зона. В ряде случаев признак места конкретизируется, например транспортное средство, морское (речное) или воздушное судно, плавучее средство.
Способ совершения административного правонарушения может выражаться в сокрытии от таможенного контроля, например, при перемещении товаров через таможенную границу РФ (ч. 2 ст. 16.1 КоАП РФ). При этом законодатель конкретизирует данный способ, указывая на использование тайников или иных способов, затрудняющих обнаружение товаров, либо путем придания одним товарам вида других.
Предметом административного правонарушения следует считать товары и (или) транспортные средства, в отношении которых не были соблюдены правила, установленные нормативными правовыми актами по таможенному делу.
Определение товаров и транспортных средств закреплено в ст. 11 ТК РФ. В соответствии с указанной статьей под товарами понимается любое перемещаемое через таможенную границу движимое имущество, а также перемещаемые через таможенную границу отнесенные к недвижимым вещам транспортные средства (п. 1), за исключением собственно транспортных средств, т.е. любых средств, используемых для международных перевозок пассажиров и товаров (п. 5).
Таким образом, как представляется, под товарами следует понимать имущество, перемещаемое через таможенную границу Российской Федерации, а под транспортным средством - то имущество, посредством которого такие товары перемещаются. Правильное определение статуса предмета административного правонарушения зачастую является определяющим для верной квалификации совершенного деяния, а иногда и для привлечения лица к ответственности.
Особо следует обратить внимание на то, что предметом административного правонарушения являются только те товары и транспортные средства (или только та их часть), в отношении которых не выполнены требования, действующие в таможенном деле. Так, предметом административного правонарушения при недостоверном декларировании выступают те товары и транспортные средства, сведения о которых были заявлены недостоверно.36
При недекларировании товаров необходимо иметь в виду, что предметом административного правонарушения выступают те товары и транспортные средства, в отношении которых не выполнены требования таможенного законодательства по декларированию и таможенному оформлению, то есть не указанная в таможенной декларации часть товара. Иной подход с точки зрения негативных для лица последствий в виде имущественных санкций не будет обеспечивать соблюдение конституционно закрепленного принципа справедливости наказания и его соразмерности совершенному деянию, на необходимость соблюдения которого неоднократно указывалось Конституционным Судом РФ.37
Второе обстоятельство, подлежащее выяснению по делу об административном правонарушении в ходе осуществления административного расследования, связано с лицом, совершившим противоправное деяние. Безусловно, что это лицо должно быть достоверно установлено. Важно выяснить специальный и социальный статус субъекта, не является ли он должностным лицом или индивидуальным предпринимателем. Не является ли он военнослужащим или лицом, на которое распространяется действие дисциплинарных уставов за совершение административного правонарушения. Не является ли он депутатом, судьей, прокурором или иным лицом, выполняющим определенные государственные функции. Важность данного требования, возведенного в ранг принципа, установлена ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ и предусматривает особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечении к административной ответственности указанной категории лиц.
Однако было неправильным связать статус субъекта только с особыми условиями применяемых мер, указанных в ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ. Как правильно отмечает В.В. Денисенко, кроме того, существует влияние правового статуса или признаков правонарушителя на квалификацию правонарушения. В связи с этим В.В. Денисенко в целях правильной квалификации административных правонарушений выделяет следующую градацию субъектов.
1. Общий субъект - любое деликтоспособное лицо, привлекаемое к административной ответственности вне зависимости от его правового статуса и дополнительных признаков.
2. Ординарный субъект - любое физическое лицо или юридическое лицо, наделенное признаками, которыми должно обладать любое лицо, привлекаемое к административной ответственности.
3. Специальный субъект - физическое или юридическое лицо, обладающее специальным статусом либо наделенное определенными признаками, необходимыми для привлечения его к ответственности за совершенное правонарушение.38
Кроме того, для обоснованного назначения административного наказания существенное значение имеет выяснение имущественного положения физического лица, совершившего административное правонарушение (ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ). Наличие государственных наград, почетных званий, данных о состоянии здоровья, ранении, его участие в боевых действиях по защите государственного суверенитета и другие обстоятельства, характеризующие личность, во многом совпадают с выяснением смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств.
Виновность лица является основным признаком субъективной стороны административного правонарушения. Рассматривая составы административных правонарушений, предусмотренных Главой 16 КоАП РФ, можно заметить, что указания на форму вины встречаются редко. Такой признак при описании составов чаще всего отсутствует. В диспозициях составов нарушений таможенных правил, предусмотренных гл. 16 КоАП РФ "Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил)", также ни один из описанных составов не содержит специальных требований в отношении формы вины привлекаемого к ответственности лица. Все правонарушения могут быть совершены ими как умышленно, так и по неосторожности. Иными словами, если описанное в законе противоправное деяние совершено виновно, то форма вины на квалификацию не влияет, т.е. не является конструктивным признаком состава. Безусловно, включение в состав такого конструктивного признака, как форма вины, весьма затруднило бы правоприменительную деятельность государственных административных органов и неоправданно усложнило бы процесс доказывания по делу. Поскольку к административной ответственности привлекаются и юридические лица, форма вины которых имеет существенные особенности.
Следует сделать вывод, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что оно должно было выполнить возложенную на него обязанность (за несоблюдение которой законом установлена ответственность), могло ее выполнить, но лицом не предприняты все зависящие от него меры по ее выполнению, при этом формы вины при привлечении к административной ответственности юридического лица значения не имеют. В отличие от вины физического лица вина юридического лица, по сути, является характеристикой объективной стороны совершенного административного правонарушения. Вступая в соответствующие правоотношения, лицо должно знать о существовании установленных обязанностей, а также обеспечить их выполнение, т.е. соблюсти ту степень заботливости и осмотрительности, которая необходима для строгого соблюдения действующих норм и правил.
В процессе расследования дела об административном правонарушении выявляются конкретные причины и условия, способствовавшие совершению административного правонарушения. Такими причинами и условиями в большинстве случаев являются: незнание положений нормативных правовых актов по таможенному делу, несовершенство внутренних технологических схем юридических лиц по работе с товарами, перемещаемыми через таможенную границу РФ, большой грузо- и документооборот участника внешнеэкономической деятельности, наличие тяжелого материального положения (в основном при совершении таможенных правонарушений физическими лицами).
Другими словами, предмет доказывания - это сердцевина, ядро всех познаваемых по делу обстоятельств, он включает обстоятельства, которые непременно должны быть установлены посредством специальной процедуры административного доказывания.
Таким образом, завершая рассмотрение существенных особенностей правовой регламентации административного расследования в области нарушения таможенных правил, следует отметить, что, в общем и целом данный институт соответствует общим организационным принципам административно-правового регулирования. При этом критерий отличия института административного расследования в области нарушения таможенных правил является объект совершения административного правонарушения, регламентированного частью 16 КоаП РФ.
Гораздо больше существенных особенностей институт административного расследования нарушений таможенных правил имеет на уровне его практической организации.
Для проведения административного расследования в ФТС РФ создаются соответствующие подразделения. Подразделение административных расследований является структурным подразделением таможни, непосредственно осуществляющим возбуждение дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции таможенных органов, и проведение по ним административного расследования, а также организовывающим деятельность структурных подразделений таможни и подчиненных ей таможенных постов по административному производству.
Задачи подразделения административных расследований: обеспечение при административном производстве всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела об административном правонарушении и разрешение его в соответствии с законодательством РФ, а также обеспечение исполнения вынесенного постановления. Организация и контроль административного производства в структурных подразделениях таможни и на подчиненных ей таможенных постах. Выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, предупреждение административных правонарушений. Анализ статистических данных по делам об административных правонарушениях.
Главным функциями подразделениями является рассмотрение по письменному поручению заместителя начальника таможни по правоохранительной деятельности материалов, поступивших из структурных подразделений таможни, должностные лица которых не уполномочены составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, из правоохранительных и других государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений - сообщений и заявлений физических и юридических лиц, а также сообщений в средствах массовой информации, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Принятие на основании части 4 ст. 28.7 КоАП РФ по письменному решению заместителя начальника таможни по правоохранительной деятельности к производству дел об административных правонарушениях, возбужденных должностными лицами других структурных подразделений таможни, для осуществления административного расследования. Возбуждение дел об административных правонарушениях и ведение по ним административного производства. Выявление при административном производстве признаков преступлений с последующим направлением материалов дела начальнику органа дознания для решения вопроса об их рассмотрении согласно порядку, предусмотренному УПК РФ.
Осуществление контроля соблюдения законности при привлечении лиц к административной ответственности. Исполнение самостоятельно или с привлечением должностных лиц других структурных подразделений таможни и подчиненных ей таможенных постов запросов либо поручений таможенных органов о производстве процессуальных действий по делам об административных правонарушениях в соответствии с порядком и сроками, предусмотренными КоАП РФ.
Оказание другим структурным подразделениям таможни и подчиненных ей таможенных постов методической помощи при осуществлении ими административного производства. Подготовка на основании ходатайств подразделений административных расследований подчиненных таможне таможенных постов для внесения на рассмотрение начальника таможни предложений об обоснованности и необходимости продления сроков административного расследования по делам об административных правонарушениях после их согласования с заместителем начальника таможни по правоохранительной деятельности. Участие в проведении таможенной ревизии путем проверки и оценки собранных комиссией материалов на предмет выявления в них наличия признаков административных правонарушений. Информирование других правоохранительных органов об относящихся к их компетенции фактах правонарушений, выявленных в ходе административного производства или при рассмотрении материалов, поступивших из правоохранительных и других государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений, сообщений и заявлений физических и юридических лиц, а также сообщений в средствах массовой информации. Разработка и осуществление мер по профилактике административных правонарушений, организация проведения такой работы на подчиненных таможне таможенных постах. Обеспечение контроля обоснованности и своевременности возбуждения дел об административных правонарушениях структурными подразделениями таможни и подчиненными ей таможенными постами. Взаимодействие с судебными, правоохранительными и другими государственными органами по вопросам выявления, предупреждения, пресечения административных правонарушений и осуществления административного производства.
Участие совместно с правовым отделом таможни в защите интересов таможенных органов в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также в связи с обжалованием постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных должностными лицами таможни. Подготовка в случае необходимости заявлений о принесении протестов прокурору на решения судов, вынесенные по делам об административных правонарушениях, административное производство по которым осуществляло должностное лицо таможни.
Участие в подборе и расстановке кадров подразделения об административных расследованиях, а также в согласовании назначения на должности и освобождения от должности заместителей начальников таможенных постов по правоохранительной работе и начальников подразделений административных расследований подчиненных таможне таможенных постов. Выявление правовых проблем, возникающих при административном производстве, а также при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, подготовка и внесение согласно установленному порядку на рассмотрение заместителя начальника таможни по правоохранительной деятельности, руководства оперативной таможни и ФТС России предложений об их разрешении. Подготовка и представление заместителю начальника таможни по правоохранительной деятельности аналитических отчетов о результатах работы подразделения и предложений о ее совершенствовании для направления согласно установленному порядку руководству оперативной таможни и ФТС России.
Подразделение для выполнения возложенных задач и функций имеет право: заявлять ходатайства о продлении сроков административного расследования по находящимся в производстве подразделения делам об административных правонарушениях; вносить на рассмотрение заместителя начальника таможни по правоохранительной деятельности предложения о проведении служебных проверок в отношении должностных лиц таможни и
подчиненных ей таможенных постов, допустивших нарушения законодательства РФ при осуществлении своих должностных обязанностей, выявленные в ходе административного производства; привлекать должностных лиц таможни и подчиненных ей таможенных постов к участию в производстве процессуальных действий по делам об административных правонарушениях; требовать и получать от других структурных подразделений таможни и подчиненных ей таможенных постов необходимые документы, материалы, сведения; истребовать и получать в соответствии с КоАП РФ от государственных органов, коммерческих и некоммерческих организаций независимо от форм собственности и подчиненности, от должностных лиц правоохранительных, контролирующих и иных государственных органов необходимые документы и сведения.
Сотрудники подразделения административных расследований могут беспрепятственно проходить в служебные помещения таможни, подчиненных ей таможенных постов, в зоны таможенного контроля и находиться там при выполнении ими своих должностных обязанностей. Сотрудники подразделения административного расследования при осуществлении административного производства обладают всеми процессуальными полномочиями, предусмотренными КоАП РФ. Подразделение может пользоваться другими правами, предусмотренными КоАП РФ, Таможенным кодексом РФ и другими актами законодательства РФ.39
Таким образом, административное расследование является важнейшим правовым институтом, обеспечивающим реализацию главной цели – эффективного определения административного наказания. Однако, в условиях российской правовой действительности существует масса проблем, связанных с его осуществлением. Пути их возможного преодоления проанализированы в следующей части работы.
